OECD重塑成人教育

       90年代以来，成人教育再次成为经济合作与发展组织及其成员国教育领域中的关注重点。本文探讨了经合组织重新重视成人教育的原因及其成员国成人教育发展的现状和面对的问题，以及经合组织成员国在促进成人教育发展中采取的措施和创新。 
        成人教育虽然从19世纪就开始在欧洲各国出现，20世纪60年代又受到终身教育等理念的有力支持，然而，成人教育一直未能受到各国政府和社会的应有重视，难以在各国教育体制中占据重要位置。
        1996年经济合作与发展组织(OECD)为改善成人教育，在德国汉堡召开成员国政府首脑和教育部长会议，发表了《汉堡成人教育宣言》。 此后，经济发展组织及其成员国先后发表成人教育研究报告，成人教育出现了积极的发展势头。2001年12月成员国教育部长、专家学者们再次云集韩国汉城， 共同回顾五年来成人教育的发展经验和新世纪成人教育的发展路向。 
        一、重塑成人教育的原因 
        经济合作组织教育革新和研究中心的J.马丁博士坦率地承认，尽管60年代和70年代出现了终身教育和回归教育的理念，但直到20世纪末， 各国的大部分教育政策仍然集中关注学校教育、"学校-就业的衔接"和高等教育，成人教育仍然是各国教育体系中的灰姑娘。然而，今天已经有令人鼓舞的迹象表 明，灰姑娘终于有希望走进舞会大厅了，因为许多国家都将注意力重新转向了成人教育。 
        我们已经看到：经济合作与发展组织成员国瑞士正在审议《继续职业教育训练法》，瑞典从1997年开始实施"成人教育创新计划"，并且把发 展成人教育放在教育发展的优先位置上。英国最近两年大力发展成人教育，发表了一系列成人教育发展文献，成立了全国"学习与技能委员会"，开展了"学习城 镇"活动。西班牙通过了新的《职业教育训练法》，该法将成年人的学习和训练包含其中。美国国会通过了《全国成人扫盲法》，联邦政府依法设立了国立扫盲研究 所，并分别在1991、1995和1999年进行了大规模的《全国家庭教育状况调查》，开展了全"成人教育及扫盲杰出成果奖"评选活动和联邦政府为建 设"2l世纪社区学习中心"提供法定的政府拨款。 
        经济合作与发展组织的学者们认为，20世纪末各国开始重新重视成人教育受到了几个不容忽视的重要因素的影响。第一，科学技术的进步和经济 生活的全球化。经济合作与发展组织曾经发表了题为《增长工程》(GrowthProject)的技术进步报告，报告提出"技能偏爱"(skill-biased)的科技革命已经成为各国经济增长和社会发展的一个关键 因素。与这一变革相联系的是劳动者职业结构的变化。经济合作与发展组织成员国的劳动力主体已经迅速地向白领、高技能岗位转移。美国学者D·霍维尔的统计研 究也表明，1978年到1990年间，美国蓝领低技术工人在制造业劳动力中的比例下降了4.1％，同时白领高技术工人增加了6.3％(表1)。 
        表1：美国制造业劳动力结构1978－1990年 (单位：％)
        1978 1982 1986 1990 
        白领高技术 19.5 23.5 24.6 25.8 
        白领低技术 11.6 12.6 12.2 10.6 
        蓝领高技术 21.5 21.3 20.9 19.7 
        蓝领低技术 45.1 39.7 40.4 41.0 
        美国制造业劳动力结构的显著变化，引起各国政府和劳工组织的普遍重视。经合组织的统计显示：在1980－1998年的19年间，白领和高 技能雇员的平均年增长率在荷兰是1.3％，瑞士为1.1％(期间瑞士的总就业率平均每年下降1.2％)，爱尔兰为0.8％，美国为0.7％，芬兰为 0.7％(期间它的总就业率平均每年下降0.8％)，英国为0.6％。 
        这一国际性的劳动力结构变化对成人劳动者和成人教育系统造成了巨大的压力，它要求成年工人意识到：劳动市场不再需要他们现在已经掌握的技 术技能，而要求他们不断更新技术技能。劳动市场已经不再优待"身怀一门绝技"、掌握一种技术、或者仅能从事简单体力劳动的工人；劳动时常需要灵活且适应能 力强、善于学习和运用新方法、手脑并用的新型劳动者。
        第二，经济发展对新技术、新技能和劳动者基本科技文化素质的要求大幅度提高。由经济合作与发展组织资助完成的《国际成人素养调查》 (InternationalAdult Literacy Survey，简称LALS)的结果清楚地表明：即便在最发达的OECD成员国中，都还有很大一部分成年人未能达到"最低限度"和"合理的"科学素养水 平，无法有效地参与当今世界的经济和社会活动。在16－65岁的瑞典成年人中有20％的人尚未达到"合理的"科学素养水平，另有5％的成年人尚未达到"起 码的"科学素养水平。在芬兰这两个比例分别是22％和5％，荷兰分别是27％和7％，美国分别是22％和19％，英国分别是26％和19％。这个巨大的人 力资源供需矛盾给成人教育带来了巨大的发展空间，形成了社会对成人教育的巨大需求。美国国会和克林顿总统明确将成年人"扫盲"的新基准提高到小学五年级水 平。 
        第三，人口的年龄结构变化是成人教育发展的又一个重要的动力。人口的年龄结构变化对成人教育的影响分有两个方面：1)据经济合作与发展组 织预测，到2005年，在OECD成员国的劳动力中，每三个工人中就有一个年龄超过45岁。因此，在这些国家中就会出现一个巨大的劳动力缺口，这是学校教 育和新增劳动力一时间无法弥补的。这就要求社会增加投入，帮助中年人更新和提高他们的技术技能，以满足社会对劳动力的需求。2)随着老龄社会的到来，社会 不得不采取有效措施，解决老年人闲暇时间的文娱活动，满足老年人继续学习、丰富日常生活的要求。 
        二、OECD国家成人教育的现状与问题
        20世纪80、90年代以来，尽管OECD成员国的成人教育取得了巨大的发展，但仍不尽如人意。以美国的最新统计为例：1991年美国有 5800万成年人参加全日和部分时间制的成人教育活动，1995年参与人数上升到7600万，1999年这个参与人数跃升到9 000万人。在同期内在高等院校中注册接受学历教育的成年人从1400万，上升到1500万。但是，低学历的成年人口参与成人教育的比例却不高。各国成人 教育的发展至少有以下不足：
        第一，各成员国的发展很不平衡。在25－64岁的成年人中，北欧国家参加各种形式学习的成年人比例最高，丹麦为56％，瑞典为54％，挪 威为48％，芬兰为58％，OECD成员国的平均参与率为34％，而德国仅为18％，比利时为21％，波兰为14.1％，葡萄牙为13％ (Martin:2001,6)。另一份报告的调查结果显示：1994至1995年，欧洲、北美和澳洲老成员国的"未作加权的平均参与率"为35.9％。 特别值得注意的是：两份报告中的数据离散程度都相当大。
        表2：1994－95年OECD部分成员国25－64岁成年人的教育训练状况 
        国家 总比例％ 占就业者％ 占失业者％ 不活跃者％ 
        澳大利亚 35.6 42.2 28.3 16.1 
        比利时 21.6 27.0 16.6 9.8 
        加拿大 36.5 41.9 30.1 23.1 
        爱尔兰 22.0 29.5 8.5 14.5 
        荷兰 36.3 43.2 53.1 21.8 
        新西兰 46.4 53.1 31.4 29.7 
        瑞典 54.3 60.2 46.0 28.9 
        瑞士 41.7 45.7 32.2 27.8 
        英国 44.9 56.0 33.1 14.3 
        美国 41.9 49.0 30.2 17.1 
        未加权平均 35.9 42.6 27.6 18.7 
        "不活跃者"指不积极参加经济活动的人，主要是已经退休者和家庭主妇。
        第二，学习与工作相关知识技术的成年人比例不足，OECD成员国中的平均比例为29％。在比例最高的北欧国家，丹麦为近49％，芬兰为 40％，美国为37％，英国近40％；最低的是波兰，仅为10％；智利为11.7％，德国为15％，比利时为14％，爱尔兰近16％。 
        表3：1994至1995年OECD部分成员国25－64岁成年人接受工作培训的状况
        国家 总比例％ 占就业者％ 占失业者％ 占半就业者％ 
        澳大利亚 30.3 38.1 23.8 6.9 
        比利时 14.0 20.0 8.6 0.9 
        加拿大 29.5 37.5 22.0 9.9 
        爱尔兰 15.7 23.4 7.1 6.6 
        荷兰 24.1 32.5 29.7 5.9 
        新西兰 38.4 46.9 24.1 16.3 
        瑞士 26.5 31.7 27.0 6.0 
        英国 39.7 45.6 28.5 7.0 
        美国 37.8 45.6 28.5 10.1 
        未加权平均 26.7 34.4 19.7 7.1 
        第三，OECD成员国的失业者参与学习和学习与就业有关的知识技能者的比例都低于已经就业的人。1998年OECD成员国成年人口中，就 业者参与学习的平均比例为42.8％，而失业者参与学习的平均比例仅为26.4％。OECD成员国的失业者中参与学习与就业有关的知识技能者的平均比例为 21.4％，而就业者参与学习与就业有关的知识技能者的平均比例为37.6％。上面两表中的数据也显示，90年代中期，情况也是如此。失业者并没有因为失 业而努力接受教育培训，提高自己的就业竞争能力，相反，失业者参与教育和培训的比例总是低于就业者。这种差异的存在也给OECD成员国政府带来一个严峻的 挑战：如何促进失业者参与学习，使他们能够适应技术进步、产业调整带来的就业机会变化，增强在劳动市场上的竞争力。 
        第四，低学历者的教育训练参与程度低于高学历者，所有OECD老成员国的统计数据都表现出受教育程度与参与成人教育培训之间显著的相关。《国际基本素养调 查》显示，在OECD老成员国中教育程度低于高中的成人参与教育培训比例近27％，而受过高等教育的成年人接受培训的比例为59％。 
        表4：1994至1995年OECD成员国不同教育程度的成年人的教育训练 
        国家 教育与训练参与率％ 参与与工作有关的培训％ 
        高中以下 高中 大学 高中以下 高中 大学 
        澳大利亚 30.2 39.9 58.3 26.2 36.453.4 
        比利时 10.8 25.6 44.8 7.4 20.232.7 
        加拿大 24.0 33.5 57.2 20.8 28.952.7 
        爱尔兰 17.5 30.8 49.2 14.8 24.137.8 
        荷兰 30.5 46.5 55.8 20.9 34.545.5 
        新西兰 43.1 53.6 68.0 37.0 46.762.3 
        瑞典 45.2 59.7 71.6 ― － － 
        瑞士 19.5 48.7 59.9 9.0 34.4 73.2 
        英国 45.1 59.9 76.7 40.8 55.473.2 
        美国 20.4 37.4 67.2 17.4 34.463.1 
        未加权平均 26.9 42.2 59.0 20.2 34.049.4 
        美国《全国家庭教育状况抽样调查》结果显示，在1998至1999年中，未获得高中文凭的成年人参与成人教育和训练活动的比例为18％，有高中文凭者的参 与比例为29％，受过大专水平高等教育者的成人教育参与比例为38％，具有学士学位及以上学位者的成人教育参与率为43％。 
        第五，成人教育的财政投入不足，而且企业越小，雇主为雇员提供的财政支持就越少，而雇员个人为接受教育训练支付的成本越高。在中小企业日益增多，并成为劳动市场主要的用人企业时，他们对教育培训的投入不足，对各国成人教育的负面影响就不容忽视了。 
        表5：不同规模企业的职工成人教育训练的资金来源 
        企业规模 各类教育与培训 与工作有关的培训 
        自己承担％ 雇主承担％ 政府承担％ 自己承担％ 雇主承担％政府承担％ 
        20人以下 56.6 36.6 11.0 49.0 46.411.4 
        21－99人 44.1 67.8 5.7 35.5 71.04.3 
        100－499人 28.4 73.5 9.3 26.081.6 8.0 
        500人以上 26.9 76.2 12.5 21.4 83.411.8 
        三、OECD成员国改善成人教育的对策 
        经济合作与发展组织的成员国为了改善成人教育的状况，在过去几年中提出了不少有效的新对策。 
        1、 英国的创新和对策 
        1） 建构欧洲"学习社会"和"学习时代"的新理念，促进全民都学习、人人受教育的社会风尚。1996年托尼布莱尔在他的竞选纲领中提出，他的施政纲领的核心 是"教育、教育，还是教育"，将教育的重要意义提到了前所未有的高度。布莱尔首相不仅认为"最好的经济政策是教育"；而且还认为，教育是建设"一种基于德 才、责任与包容的文明社会"的关键。因此，他反复号召，建设学习型社会、实现英国复兴。他希望所有人--成年人、残疾人、老年人、居住在英国的外国人-- 都不断学习、接受教育，从而把英国建设成一个具有广泛包容、社会公正的新国家。英国政府也明确指出："学习是成功的关键--对作为个体的每一个人以及作为 一个整体的国家都是如此。"在这种"第三条道路"精神的影响下，英国在90年代后期以来，出台了一系列旨在发展成人教育和终身教育的具体措施。 
        2)新型遥距网络互动式教育机构--产业大学(Universityfor Industry)。1998年英国开始建立能够充分运用信息技术优势、向成年人提供教育机会的"产业大学"，这一思想最早出于英国的一个思想库"公共政 策研究所"。它立即得到了英国政府的支持。财政大臣G·布朗指出："正如60年代的开放大学通过人们家中的电视机为人们提供了无数接受高等教育的第二次机 会一样，我们的产业大学也能够在90年代通过卫星、光缆和互动技术将终生学习的指导带到每一个家庭和每一个场所"。产业大学是一种新型的"公私合作"的" 远程学习的"网上成人教育机构，目的是提高企业的生产力和竞争能力，使个人获得知识和技能，以提高他们的就业能力。英国政府为建立产业大学投入了5000 万英镑，2000年产业大学正式建成并开始招生运作，2000年产业大学已经进入实际招生运作时期。 
        3)建设学习化城镇，建立社区教育网络。英国从1995年开始尝试建立"学习化城市"，1997年"学习化城镇"已经成为英国开展社区教育、鼓励全民终生 学习的重要途径。到1998年英国已经有伯明翰等20多个城市加入了"学习城镇网"(LearningCities and Towns)。这个终身教育网源源不断地为成人教育工作者提供着最新信息，为各个城镇的成年学习者源源不断地提供学习资料。1997－1998年，这个网 站还为各地终生学习活动的发展提供了"学习城市建设的3P－3层次评估体系"。这3P是指成年人"终身学习的参与度"(Participation)；城 镇中各种类型、职能、性质的机构在学习教育方面的合作程度(Partnership)；各种教育和学习活动的绩效(Performance)。在评估的过 程中，3P的每个方面都设三个评定水平，从而确定每个城镇的学习型城镇的建设发展水平。 
        4)将通过改革国家教育证书制度，将普通教育与职业训练结合起来，使国民的终身教育与训练成为知识经济时代最雄厚的社会人力资本。简单地说，英国政府的设 想是，建立一种新的、普通教育与职业技术教育资格证书相通的国家证书体制。所有的成年人，在任何时间都可以到学校或高校学习，既可以学习学术性、知识性的 课程，成绩合格后，获得国家学术和学位证书；也可以?"职业教育和培训中心"接受各种职业的教育训练，成绩合格者，获得国家颁发的"普通国民职业证书"。
        表6：英国普通教育证书与国民职业技术教育证书的衔接 
        年龄 普通教育层次 普教／学术证书 职业教育证书 
        26－28岁／年龄不限 博士生教育或高级专业课程 博士学位或者各种高级专业文凭普通国民技术教育证书GNVQ8 
        23－24岁／年龄不限 本科后专业教育、研究生教育 硕士学位或者本科后教育文凭普通国民技术教育证书GNVQ5 
        21－22岁 大学本科 学士学位 普通国民技术教育证书GNVQ4 
        20－21岁 短期高等教育 高等教育证书 普通国民技术教育证书GNVQ3 
        18岁 大学预科或职业技术教育 高级水平普通教育证书（ALevel） 普通国民技术教育证书GNVQ2 
        16岁义务教育结束 普通中等教育证书（GCSE） 普通国民技术教育证书GNVQ1 
        资料来源：笔者根据英国官方有关文件的规定绘制 
        2、美国的对策 
        1)1991年联邦政府首次通过《扫盲与成人教育法》，拨出专款来发展成人教育和扫除文盲。联邦政府还依据该法特设?"国家扫盲研究 所"，专门负责研究美国的成人教育和扫盲问题。在联邦法律这样的高层次上发展扫盲教育，这在美国成人教育发展历史上还是第一次。该研究所成立以来，已经通 过向社会聘请研究人员和专家，研究成人教育和扫盲问题，开发成人教育资源，向各州教育主管部门和成人教育团体提供咨询。到1999年底该研究所已经通过 其"扫盲领袖学者"项目，邀请著名学者正式出版、并向各州有关教育机构散发了关于"福利与工作的关系"、"各州工作单位成人教育政策"、"成人教育的本 质"、"健康话题在成人扫盲分类等级中的运用"等等专题研究报告。2000年的研究报告为一部具有225页规模的题为《学会思考、学会学习：思维和学习科 学能为成人教育提供什么》的著作。随着时间的推移，美国《扫盲与成人教育法》和"国家扫盲研究所"的作用将越来越显著。
        2)设立"扫盲与成人教育奖"，每两年由联邦教育部评选一次杰出的"扫盲和成人教育工作奖"。这一评选工作的主题是"成人教育改变人生"。2000年美国联邦教育部从35个候选社区中选出了9个杰出的成人教育社区。以下是评选的六项标准：
        表8：杰出成人教育与扫盲社区评选标准 
        标准 得分 解释与提供资料 
        项目设计 20 社区人口统计、需求评定、远景、目标与结果的联系 
        教学设计 20 不断努力以改进课程、管理方法和教学方法 
        学习环境 15 可用的电脑量、实施技术、双语服务、教材与资源、教学教育用房 
        专业发展 15 为本项目参与的人员提供专业发展机会 
        学习者的目标与成就 15 说明学习目标与学习结果 
        项目标准和评估结果 15 社区确定的项目标准和评估方法 
        3)建设各种类型的"21世纪社区教育中心"。1999年克林顿总统拨实验款6亿美元，2000年又拨款23亿美元。美国政府决心在21 世纪初建立200多个由联邦政府资助、由地方、社区、学校和民间组织共同建设的"社区教育中心"，使这些中心成为儿童放学以后活动的安全场所、社区居民学 习和参与教育的场所、青年人工作转变和再就业的"回归学习和训练"的场所、年长者学习-娱乐-休闲的场所。小布什总统上台后，继续保持着建设"21世纪社 区教育中心"的势头，他认为，"中心"为成年人的学习和回归教育提供了一种安全、便利和有效的成人教育机构。
        3.韩国的对策 
        1)建立和完善成人学习成果评价认证制度。根据韩国新的《社会教育振兴法》和《终生教育法》(1999年8月通过)的规定，韩国政府教育 行政部门建立"学分银行"机制。国会和政府希望通过"学分银行"(AcademicCredit Banking System)，使未能进入正规大学学习的成年人，能够经过在各种非正规的教育机构的学习，也有机会获得社会认可的学分和学历。按《社会教育振兴法》和 《终身教育法》的规定，只要学习者具有高中毕业证书，并在此基础上完成有关部门评价和认定的高等教育课程，就可以得到一定的学分。当其学分积累到规定的标 准时，学习者便可以获得国家承认的高校学历资格。目前韩国已经确定的获得学分的途径有：(1)完成经过评价和认定的课程；(2)通过自学并通过规定考试 者；(3)拥有法定的职业资格；(4)获得经注册的业余学习的学分。
        学分的认定工作已经由政府委托韩国教育开发院负责。到1999年，韩国已经有313教育机构的1746门课程和20.4万学生提出学分认定申请。其中有3456名学生获得了68 394学分。 
        2)"通过自学考试，获取学士学位的制度"。在1990－1998年的9年中，一共有4，257人通过系统的自学，获得了12个专业的学 士学位。这项制度是由《1990年自学作为另类获学位途径法》建立的。它规定，普通中学毕业文凭拥有者和"国家技术教育证书"拥有者，可以申请通过自学获 得学士学位。韩国的"自学考试"的制度由四个学习和考试阶段组成。第一阶段：凭"高中文凭"申请，学习考试五门通识教育课、3门必修课、2门选修课，评价 目标与普通大学通识文理基础教育目标相当。第二阶段：凭"第1阶段资格"申请，学习6门主修课，3门必修课、3门选修课，评价目标为学术研究和工作所要求 的主修专业领域的基本知识技能。第三阶段：凭第二阶段资格申请，学习6门高级主修课，3门必修课、3门选修课，评价目标是对本知识领域的知识技能的更精细 评估。第四阶段：凭第三阶段资格申请，学习6门综合性课程，3门必修、3门选修，评价目标是对本主修专业所需的普通和专业知识技能的综合评测。
        从经济合作与发展组织成员国发展成人教育的态度和措施及英国、美国和韩国在成人教育方面的改革创新的举措看，成人教育的确从20世纪90 年代后期开始，进入了一个新的发展期。推动这一轮成人教育发展的原因是明显的，它与知识经济的到来有着强烈的因果关系；这一轮成人教育发展的特点也相当突 出，这就是成人教育的发展进入了终生教育、终生学习发展的框架；而这一轮成人教育发展的措施，有许多都是创新的、前所未有的，它们似乎在向世界昭示：随着 终生学习在全世界的展开，成人教育必将成为终身教育这个盛大舞会中人们关注的焦点和重要角色。